地方政府投融資平臺的興起、衰退、轉型與PPP模式的推廣有著內在的聯系，轉型后的投融資平臺與PPP模式的推廣是互補、合作的關系，而非競爭、替代的關系。

 

　　一、地方投融資平臺與PPP是互補而非替代

 

　　所謂地方政府投融資平臺，是指各級地方政府成立的以融資為主要經營目地的公司，包括不同類型的城市建設投資、城建開發、城建資產公司。本質上是政府給予劃撥土地、股權、規費等資產，包裝出來的資產和現金流上可以達到融資標準的公司，但其資金投向不明晰、收支不平衡，把資金主要投向市政建設、公共事業等項目。其具體發展過程如下。

 

　　(一)發展三階段 ：貸款、信托、城投

 

　　1、投融資平臺資金來源的三駕馬車

 

　　投融資平臺進行基礎設施融資由來已久，但是發揮主導作用則是2008年后。2009年初人行與銀監會聯合發布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具。在這一背景下，地方投融資平臺舉債規模暴增，其投融資模式為：政府以自身信用及項目收益作為償債擔保，通過融資平臺的名義進行銀行貸款、信托、城投債等外部融資，然后將資金投向基礎設施建設投資、土地開發等項目，同時通過土地或現金注資、財政補貼等方式支持融資平臺項目建設，項目完工出售后形成的收益，除返還融資平臺成本和管理費外，剩余部分形成地方政府財政收入并注入下一輪項目建設中。

 

　　2、貸款、信托受限，城投債風景獨好

 

　　由于地方政府投融資平臺融資狀況很不透明，風險持續累積，因此2010年以后銀監會對融資平臺貸款風險的監控不斷加強，各種監管意見不同出臺，限制新增地方政府融資平臺借款，信托投資渠道也受到監管政策影響收緊。在這一背景下，城投債的發行規模從2008年的不足1000億增加至2014年的1.8萬多億。

 

　　3、融資平臺步入轉型期

 

　　在2014年城投債的規模達到1.8萬多億元后，地方債務風險持續累積，為此43號文出臺，不斷強化對地方債務管理的力度，理論上新發的城投債不再屬于政府債務，在此背景下，地方政府投融資平臺步入衰退轉型期。

 

　　(二)投融資平臺開始轉型，PPP模式興起

 

　　1、各項監管及新預算法促平臺轉型

 

　　自2008年以來，地方政府投融資平臺的數量和融資規模呈現飛速發展的趨勢，在這一過程中出現以下幾方面問題：

 

　　第一，政府擔保過多，融資平臺負債過高、資金投向不清晰。

 

　　第二，增加了政府的隱性負債。

 

　　第三，地方政府通過投融資平臺大規模借貸的行為，制約了宏觀貨幣政策的調整空間。

 

　　第四，城投債出現違約。

 

　　在融資平臺債務風險高企的同時，PPP模式獲得中央首肯與推廣。2015年1月1日，預算法新規開始執行，切斷了隸屬于政府的融資平臺公司特別是城投公司依靠土地和政府及財政信用融資的渠道，進一步強化了43號文件促進PPP模式參與基礎設施和公共服務運營的精神。可以說，預算法新規促進了PPP模式的推廣與融資平臺的轉型。

 

　　2、PPP模式獲得中央肯定，逐漸興起

 

　　2014年10月頒布的“43號文”，明確提出剝離城投公司的政府融資職能，提出“推廣使用政府與社會資本合作模式”，這實際上為地方投融資模式的轉變和PPP模式的發展埋下了種子。2014年11月和12月，財政部和發改委分別頒布了《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》和《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，標志著PPP正從理論走向實踐。2014年12月，財政部成立PPP中心，著手PPP工作的政策研究、咨詢培訓、信息統計和國際交流等，并公布首批示范項目。

 

　　從2015年6月到2015年12月，在中央的頂層設計明確之后，地方掀起了一陣PPP熱潮。2016年一季度PPP繼續快速發展，取得了豐碩的成果。經過兩年的發展，PPP模式進入井噴式發展階段。

 

　　(三)投融資平臺與PPP模式均是管理與融資的方式

 

　　1、一分為二看待融資平臺的問題

 

　　對融資平臺的問題應當一分為二地看待，不能一棍子打死。融資平臺的興起有其特殊的原因，在過往中也為我國經濟的增長與穩定發揮出了重要的作用，目前正處在轉型中。雖然新《預算法》實施后，地方投融資平臺的融資功能被剝離，但仍有一部分融資平臺可以自負盈虧、現金流充足，其收入可以覆蓋負債，作為一種已經發展得相當成熟的平臺，具有其一定的優勢，自然重新承擔起地方政府穩增長、促投資和解決城鎮化資金缺口的重任，相信這些融資平臺轉型后仍能發揮穩定經濟增長的作用。

 

　　2、轉型后的投融資平臺對PPP模式的推廣意義重大

 

　　不須諱言，PPP模式會得到大力推廣并將迅速發展，但從其規模總量及發展前景看，其仍只是地方基建及市政建設的補充手段。2016年2月2日，《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》提到鼓勵成立城鎮化投資平臺，從對融資平臺繼續扮演地方政府融資角色的消極態度轉向略積極的態度。因此PPP模式與原有的投融資平臺是合作而非競爭，是互補而非替代的關系，二者均是我國現行政治經濟體制下的管理與融資方式。

 

　　3、轉型后的投融資平臺可以社會資本方的身份參與PPP項目

 

　　2015年5月，財政部、發改委、人民銀行三部門聯合發布《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》，進一步闡釋了推廣PPP的重大意義，另外還放開了融資平臺參與地方政府PPP項目的限制，規定已經建立現代企業制度、實現市場化運營的融資平臺公司，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權利關系。

 

　　二、轉型后的融資平臺與PPP結合的模式

 

　　(一)作為社會資本直接參與

 

　　(二)作為政府代表方參與

 

　　(三)作為擔保方參與

 

　　(四)以參加產業投資基金或PPP基金的形式參與

 

　　三、現行模式存在的問題及防范

 

　　(一)投融資平臺與PPP結合的問題

 

　　投融資平臺與PPP結合雖然能起到增信等作用，但仍存在不少問題。第一，魚目混珠現象嚴重，有部分投融資平臺仍希望借助PPP名義保留為地方政府融資的功能。第二，角色定位不明晰，一些轉型后的投融資平臺既可以作為社會資本方，又可以作為政府代表方，還可以作為政府擔保方參與PPP項目，角色定位處于混亂的狀態。第三，權責利不清，轉型后的融資平臺仍易受當地政府主導，其資金投向是以公益為主還是以盈利為主并無明確導向。

 

　　(二)防范措施

 

　　1、合理定位地方政府投融資平臺角色;

 

　　2、充實實收資本，健全公司法人治理結構;

 

　　3、明晰地方政府對投融資平臺的權責利。