PPP模式是用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的投融資模式，按照性質(zhì)劃分PPP項目融資可分為股權(quán)融資和債權(quán)融資兩大類，實踐中PPP項目股權(quán)融資并無統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的定義，一般提及的PPP項目股權(quán)融資，是指PPP項目公司股東以其持有的股權(quán)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)，通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資擴股或股權(quán)質(zhì)押等方式，利用政府引導(dǎo)基金、社會化股權(quán)投資基金以及信托計劃、資管計劃等渠道進(jìn)行融資的模式。政策層面，PPP項目股權(quán)融資是國家支持和鼓勵的融資方式之一，如《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)[2014]60號)規(guī)定∶"支持重點領(lǐng)域建設(shè)項目開展股權(quán)和債權(quán)融資。大力發(fā)展債權(quán)投資計劃、股權(quán)投資計劃、資產(chǎn)支持計劃等融資工具，延長投資期限"。因此，重點是如何規(guī)范運作PPP項目股權(quán)融資。

 

 

按照實施階段劃分，PPP項目股權(quán)融資方式分為三種∶一是 PPP項目采購程序啟動前，明確項目公司將由股權(quán)融資主體參與出資設(shè)立或控股，擬采購社會資本作為參與主體，社會資本確定后共同出資成立項目公司負(fù)責(zé)項目投資、建設(shè)、運維和移交。二是 PPP項目采購程序啟動過程中，股權(quán)融資主體單獨或與其他社會資本一起組建聯(lián)合體參與社會資本遴選程序，中標(biāo)或成交后成為 PPP項目的社會資本，按PPP協(xié)議履行對項目公司的股權(quán)投資義務(wù)。三是在PPP項目已選定社會資本后，由社會資本引入股權(quán)投資主體參與PPP項目股權(quán)投資。前述參與PPP項目股權(quán)融資的主體，按照參與股權(quán)融資的目的分類，可分為財務(wù)投資人和戰(zhàn)略投資人，財務(wù)投資人一般是指僅為 PPP項目提供融資，不承擔(dān)PPP項目設(shè)計、建設(shè)、運營、維護等工作的投資人。而戰(zhàn)略投資人是指以業(yè)務(wù)、資源整合為投資目的，為自身產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)，更好地實現(xiàn)資源整合，深度參與PPP項目投資建設(shè)和運營維護的投資人。

 

實踐中PPP項目股權(quán)融資所面臨的問題，大多與參與股權(quán)融資的階段和目的等因素直接關(guān)聯(lián)，主要包括∶一是PPP項目股權(quán)融資與項目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓限制的關(guān)系問題。實踐中為保證 PPP項目投資建設(shè)的穩(wěn)定性，一般會參照《PPP項目合同指南(試行)》所規(guī)定的限制社會資本方轉(zhuǎn)讓項目公司股權(quán)的內(nèi)容，通過 PPP項目合同、股東協(xié)議或項目公司章程等設(shè)置禁止、限制社會資本方轉(zhuǎn)讓項目公司股權(quán)的期限，以及設(shè)置社會資本方轉(zhuǎn)讓項目公司股權(quán)的前置審批程序或限制受讓項目公司股權(quán)主體的資質(zhì)條件。對于已選定PPP項目社會資本的項目，若實施PPP項目股權(quán)融資，可能面臨項目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓限制的問題，影響股權(quán)融資主體的進(jìn)入或退出。此外參與 PPP項目的大部分為國有企業(yè)，實施股權(quán)融資涉及國有資產(chǎn)處置的，面臨國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所涉及的內(nèi)外部決策審批、審計、評估、進(jìn)場交易等方面的限制問題。二是參與PPP項目股權(quán)融資的目的和項目風(fēng)險分擔(dān)的平衡問題。原則上參與PPP項目的社會資本負(fù)責(zé)項目投資、建設(shè)、運營并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險，但對大部分參與PPP項目股權(quán)融資的主體而言，其承擔(dān)的主要職能是融資，而不承擔(dān)PPP項目設(shè)計、建設(shè)、運營、維護等風(fēng)險，因此如何保障股權(quán)融資目的與項目風(fēng)險分擔(dān)的協(xié)調(diào)是影響股權(quán)融資落地的主要問題。三是參與PPP項目股權(quán)融資資金的性質(zhì)認(rèn)定問題。按照PPP模式實施的固定資產(chǎn)投資項目實行資本金制度，項目資本金作為項目總投資中由投資者認(rèn)繳的出資額，對投資項目來說必須是非債務(wù)性資金，項目法人不承擔(dān)這部分資金的任何債務(wù)和利息。但參與PPP項目股權(quán)融資的主體，對其投入資金有著較高的收益需求，實踐中經(jīng)常要求項目提供本息回購承諾、兜底保障等收益附加條件，在當(dāng)期債務(wù)性資金償還前，要求分紅或取得收益，或者在清算時要求受償順序優(yōu)先于其他債務(wù)性資金。如何平衡項目資本金性質(zhì)要求和參與主體的收益需求，也是實踐中需予以解決的重要問題。

 

建議∶一是針對PPP項目股權(quán)融資面臨項目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓限制的問題?？蓞⒄兆C監(jiān)發(fā)40號文規(guī)定，在開展PPP項目股權(quán)融資活動前，解除限制性約定的條件，即消除項目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方面的限制，或者獲得政府、其他參與主體關(guān)于股權(quán)融資的認(rèn)可和配合，涉及國有資產(chǎn)處置的，則提前籌劃國有資產(chǎn)處置的機制和處置方案。二是針對參與PPP項目股權(quán)融資的目的和項目風(fēng)險分擔(dān)的問題，可考慮通過建設(shè)擔(dān)保和運營擔(dān)保機制，控制和分擔(dān)項目建設(shè)、運營的風(fēng)險。項目建設(shè)、運營順利與否，主要與承擔(dān)項目規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)、運營的社會資本存在密切關(guān)系，因此參與股權(quán)融資的主體可要求項目公司、項目發(fā)起人、工程總承包商等提供建設(shè)擔(dān)保和運營擔(dān)保，或者借助專業(yè)化的保險機構(gòu)提供的系統(tǒng)性保險，限制和轉(zhuǎn)移項目的建設(shè)和運營風(fēng)險。三是針對參與PPP項目股權(quán)融資資金的性質(zhì)認(rèn)定問題。在啟動PPP項目股權(quán)融資時，應(yīng)嚴(yán)格按照國發(fā)26號文等規(guī)范，識別、認(rèn)定PPP項目股權(quán)融資資金的性質(zhì)，確保股權(quán)融資資金滿足項目資本金的認(rèn)定要求，同時注意嚴(yán)格區(qū)分投資項目與項目投資方，依據(jù)不同的資金來源與投資項目的權(quán)責(zé)關(guān)系判定其權(quán)益或債務(wù)屬性，對資本金的真實性、合規(guī)性和投資收益、風(fēng)險進(jìn)行全面審查?？紤]到參與PPP項目股權(quán)融資資金的較高收益需求，可考慮由引入股權(quán)融資的主體或其指定主體提供多種增信措施，具體形式既可以是要求重要關(guān)聯(lián)方中的一家或多家為股權(quán)融資提供連帶責(zé)任擔(dān)?；蚱渌餀?quán)擔(dān)保，也可以是采取結(jié)構(gòu)化融資設(shè)計，由相關(guān)方作為次級投資人，還可以選擇這兩種方式乃至更多增信方式(如履約保險、保證金、維修擔(dān)保等)的結(jié)合。