推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式，是黨中央國務院作出的一項重要決策部署，是在公共服務領域實現國家治理體系和治理能力現代化的一項重要舉措。

 

黨的十八大以來，我國全力推進PPP改革創新，通過放寬準入、打破壟斷、引進競爭、鼓勵創新、堅持績效導向，推動公共服務供給質量變革、效率變革、動力變革，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

 

目前，我國已成為全球最大的區域PPP市場。截至2022年8月，全國PPP綜合信息平臺管理庫累計入庫項目10306個、投資額16.4萬億元，覆蓋19個行業，其中簽約落地項目8374個、投資額13.6萬億元。

 

 

發揮市場機制作用，助推公共服務供給提質增效

 

“PPP不僅是一種融資工具，還是承擔財政治理功能的重要載體，能夠更好地推進國家治理體系和治理能力現代化。”中國財政科學研究院PPP研究所所長彭程認為，PPP模式在政府和市場之間建立了平等協商的機制，轉變了傳統的政府提供公共產品的方式，實現了有效市場和有為政府的有機結合。

 

2014年以來，我國PPP改革發展成效顯著。經過多年的實踐探索，PPP已成為穩增長、促改革、調結構、惠民生的重要抓手。主要表現在以下幾個方面：

 

一是擴大財政資金有效投資穩大盤。PPP通過以時間換空間，適度放大財政杠桿作用，促進了財政的跨周期和逆周期調控作用，吸引和撬動社會資源支持基礎設施建設，推動重大項目開工，著力穩定經濟大盤。截至今年8月，全國累計開工建設PPP項目6612個、投資額10.8萬億元。

 

二是精準有效落實國家重大戰略。PPP改革以來，聚焦經濟社會發展的關鍵領域和薄弱環節，有效落實“兩新一重”、綠色低碳、區域協調發展等國家重大戰略。截至今年8月，PPP支持“兩新一重”開工建設項目5715個，投資額9.4萬億元;支持污染防治與綠色低碳開工建設項目3738個，投資額3.7萬億元;支持長江經濟帶、黃河流域、京津冀地區等協調發展開工建設項目5589個，投資額9.7萬億元。

 

三是提高人民幸福感獲得感。PPP項目的實施改善了人民的物質生活條件，完善了基礎社會保障，提升了美好生活體驗，對新時代滿足人民日益增長的美好生活需要具有重要意義。截至今年8月，交通領域開工建設項目966個，投資額3.6萬億元;文化、旅游、體育、健康、養老、教育等6個服務消費領域開工建設項目876個，投資額7176億元。

 

四是推進政府治理能力現代化。PPP作為一種市場化、社會化公共服務供給管理方式，推動政府職能轉變，提高政府治理能力和水平。搭建線上智能審核機制，加強撮合對接，強化財政支出責任風險監測，提高財政資金使用效能。截至今年8月，8198個開展物有所值定量評價項目較傳統方式節約投資3.9萬億元，節約率達27%。

 

五是激發市場主體創新創業活力。PPP模式推動形成了公開公正公平競爭的市場環境，優化了資源配置，充分釋放出社會資本的創新活力，催生出生態環境導向的開發模式(EOD)等新的城市開發運營模式。通過市場競爭，“讓專業人干專業事”，發揮社會資本在資本、技術、管理上的積極性和創造性，強調投資、建設、運營全生命周期一體化管理，推動公共產品技術升級，提升傳統基礎設施數字化水平，降低公共服務供給成本，促進公共服務提質增效。

 

近年來，我國PPP由高速發展轉向規范、高質量發展，對于高質量的社會資本是一次新的機遇。“PPP通過充分發揮市場機制作用，帶動國企、民企和金融機構等市場主體的參與積極性，深化政府與社會資本之間的合作互利，在提升我國基礎設施和公共服務的供給質量和效率、實現公共利益最大化方面發揮了重要作用。”北京市中倫(上海)律師事務所合伙人周蘭萍表示。

 

在彭程看來，通過政府與社會資本建立“利益共享、風險分擔”機制，發揮了各方的積極性，實現了激勵相容;將政府付費與項目績效考核結果掛鉤，提高了公共服務供給的質量和效率，充分保障了公眾利益。

 

制度體系不斷完善，PPP大市場初步建立

 

自推動PPP改革以來，我國逐步構建了PPP法律、政策、指南、合同、標準“五位一體”的制度框架，并結合新形勢、新要求不斷完善。堅持以結果為導向，確保項目全生命周期流程操作有據可依，夯實了PPP項目規范可持續實施的制度基礎，初步建立了統一、透明、高效的PPP大市場。

 

此外，財政部通過以獎代補方式支持PPP項目規范運作。19個部委評選出4批900余個國家PPP示范項目，撬動PPP項目投資，著力引導市場資源投向國家重點戰略和民生補短板項目，為經濟社會發展增添活力。

 

地方層面，各省(區、市)先后轉發財政部或自行制定相關政策共三百多項，19個省(區、市)成立PPP中心，從項目規范管理、行業引導、風險防范、績效管理、資金撬動等多方面保障PPP項目規范、有序推進。據不完全統計，截至目前，我國各地的PPP項目管理類政策合計有152項，行業指導性文件有26項，專項資金、獎補資金及融資支持相關政策有27項，為PPP規范操作、高效運行及持續發展提供了強有力的制度保障。

 

“在我國PPP發展進程中，衡量PPP項目可行性和合理性，以及物有所值評價、財政可承受能力論證等風險管控的國際通用方法被引進，PPP管理水平得到進一步提升。”上海濟邦投資咨詢有限公司董事長張燎表示。

 

在信息化、智能化管理方面，我國運用大數據、人工智能、云計算、區塊鏈等前沿信息技術，建立了縱向貫穿中央—省—市—縣四級，橫向聯通財政與行業管理部門的全國PPP綜合信息平臺，實現了服務“縱向到底、橫向到邊”。截至目前，該信息平臺囊括超3600個財政用戶、六千多家行業主管部門/實施機構、七千多家社會資本、兩千多家金融機構、五千多家項目公司、近兩千家咨詢機構和一萬余位專家。

 

針對風險防范，推進PPP規范發展、規范全國PPP綜合信息平臺項目庫管理等一系列規范性政策的出臺，有利于嚴把實施方案、財政承受能力、物有所值、政府采購、合同管理、績效付費等關口，確保項目全生命周期管理落實到位。

 

在國際交流與合作方面，我國與G20、亞太經合組織、金磚國家等分享PPP的良好實踐經驗，引導國際PPP規則制定;支持聯合國亞洲及太平洋經濟社會委員會(UNESCAP)搭建亞太基礎設施和PPP聯絡網平臺，促進區域PPP市場發展;政府、企業、金融機構聯合參與“一帶一路”沿線國家基礎設施建設與互聯互通，實現合作共贏。

 

在規范中創新，邁向更高層次的高質量發展新階段

 

經歷了“發展——規范——再發展”的螺旋式上升過程后，當前，我國PPP事業已經步入高質量發展的新階段。

 

“未來，我國PPP事業仍具有廣闊的市場空間，可從傳統基礎設施領域向民生補短板領域、生態環保領域和‘新基建’領域不斷拓展。”周蘭萍指出，隨著我國“雙碳”目標的有序推進，相信PPP將會與財政可持續發展等理念深度融合，進一步完善可持續PPP理論架構和項目實踐，讓PPP朝著高質量、可持續、精細化的方向穩步前進。

 

圍繞推動我國PPP事業更上新臺階，彭程建議，要組合運用政府投融資工具，強化協同發展，形成加力效果;深化改革、持續創新，試點推廣開發性PPP模式，推進產城融合發展，讓PPP模式在國家下一個十年的現代化建設中發揮更大作用。

 

站在新時代的新起點，中央財經委員會第十一次會議明確提出推動PPP模式規范發展、陽光運行。業界專家建議，要貫徹落實會議重要精神，多措并舉，推動PPP模式在發展中完善、在規范中創新，充分釋放市場活力，增強發展新動能。

 

一是完善政策體系，促進PPP模式規范發展。加快PPP立法進程，統一頂層設計，從根本上解決制度沖突和政策銜接問題，營造良好法治環境，構建PPP統一大市場。

 

二是優化營商環境，確保PPP模式陽光運行。加強政府信用體系建設，增強社會資本信心;加強信息公開，提高市場透明度，為PPP高質量發展營造良好營商環境。

 

三是強化項目管理，守住規范防風險的底線。夯實項目前期工作，加強項目全生命周期跟蹤管理，牢牢守住不增加地方政府債務風險的底線和財政承受能力10%的紅線。