背景：伴隨著財金[2014]76號，財金[2015]21號等PPP相關政策的陸續出臺，PPP正式登上歷史舞臺，與此同時，伴隨著近幾年PPP業務發展，前期實施的各種PPP項目已經陸續進入運營期，更為早期的PPP項目甚至已經運營數年，即將進入項目中期評估階段。

 

本文將重點根據財金〔2020〕13號要求，談談《指引》出臺后如何做好PPP項目中期評估工作。

 

談及PPP項目中期評估組織與實施也就是PPP項目中期評估工作的開展組織流程，對于該項工作國家目前沒有出臺相關政策指引，我們可以參照年度績效評價工作開展流程來實施。

 

 

一、中期評估的組織

 

面對眾多的PPP項目相關方和參與方，中期評估建議由各主要職責部門成立中期評估小組，以便于各方對于評估工作的參與，由實施機構牽頭，連同財政部門，同時基于對某些問題處理的預判可邀請涉及到的相關部門參與其中，以便于后期對該單位的協調工作開展，方便問題的解決。相較于年度績效評價中單純項目內部的評價，中期評估更要考慮項目物有所值的實現情況，涉及到問題的糾偏所需要解決的情況就更為復雜，并非只有項目內部的問題，還可能存在有與其他單位之間、其他地市之間的問題解決。因此牽扯到需要協調的外部事務更多，對于中期評估組織建議由項目主管領導牽頭，從而保證各項協調工作開展的便利性。

 

對于中期評估年度績效評價工作和中期評估工作雖然二者之間有密切的聯系，但是其目的還是有著明顯的區別同時績效管理工作也是中期評估內容之一，所以南京卓遠認為，在既要開展中期評估又要開展年度評價工作的年份，建議項目實施機構等相關方先開展年度評價工作之后再正常開展中期評估等相關工作。

 

二、中期評估的實施

 

中期評估與年度績效評價兩項工作核心目標相同，都是為了項目更好的運營，提供更好的公共基礎和公共服務，進而對項目運營過程中出現的問題進行分析、評估與糾偏。區別在于年度績效考核屬于日常性工作，中期評估屬于階段性工作，年度績效考核問題的分析更傾向于項目本身內部性問題，中期評估是檢驗項目是否實現物有所值及評估項目是否能實現可持續長久良好運營的一個重要抓手同時中期評估結果為決策者提供參考并提升整體項目管理水平。雖然有區別但因為本質目標相同，使得在實施上可以采用相同的工作開展流程來實現最終目的。即中期評估目標與指標制定、中期評估方案編制、中期評估工作開展、中期評估結果應用與反饋四個關鍵流程步驟。

 

(一)中期評估目標與指標制定

 

此部分按照先定目標，后定指標的原則開展。這是一個先有明確方向再定實現途徑的邏輯。指標是目標的細化與分解，是為了敦促目標的實現、體現目標的進展情況而設置的。同時某些目標是無法通過一個指標就能體現的，需要多個指標來共同反映。

 

但需要注意的是有一個例外情況，是針對于具體問題的解決，需要先從指標入手，因為中期評估目標的設定還需要結合往期年度績效評價報告來做參考，對于一些多次出現或具有相似情況的問題屬于中期評估中要留意的重點，需要進行重點分析與解決。這些問題的評估需要先從問題分析入手，到原因的查找，再到問題解決所需要去完成的事情即指標的設定，最后考慮這些事情解決是否需要設定為目標。是這樣一個從指標到目標的反推過程。

 

對于中期評估需要考量的目標與指標將在“PPP項目中期評估業務系列談”相關部分內做示例與參考。

 

(二)中期評估方案編制

 

針對中期評估方案以下幾個內容是應該予以體現的：

 

(1)PPP項目情況介紹與目前實施情況

 

中期評估方案全面介紹PPP項目整體情況與歷年年度績效考核情況、績效監控工作開展情況。具體內容包含但不限于以下內容：項目建設、運營內容，項目產出說明，合作期限與目前時間點說明，項目實施過程中的重要時間點列表，項目主要參與方介紹等內容;目前實施情況應該說明運營期開展多久了，此前的年度績效評價與績效監控工作是如何開展的，所了解到的項目實施過程中出現的問題等內容。

 

(2)中期評估目標與指標制定

 

結合第一部分工作所確定的評估目標與指標，在格式上可按照年度績效考核方案中的要求進行。對相關指標需要說明：(1)指標的目標值，即該項指標所關聯的目標與所要求最終實現的程度。(2)指標的數據來源，通過何種方式，查閱或調取哪些資料可以采集到相關數據。(3)指標解釋，對于指標做進一步說明，說清楚該項指標為什么要這樣定，是為了實現什么目的。(4)指標設定依據，該項設定的依據來源在哪里，一般依據來源不外乎合同約定、投標文件承諾、相關行業技術標準或項目的實際需要。(5)評估細則，該項指標評估的原則。

 

(3)評估工作開展計劃

 

中期評估工作整體的計劃安排是對工作開展一個綱領性的計劃安排，雖然無法與實際工作開展保持分毫不差，但至少能夠有一個大致思路，這樣在開展具體工作時有一個綱領性指導方向。包括具體開展的各項工作流程、各個參與方應該履行的責任、各項工作時間計劃等內容。

 

(三)中期評估工作開展

 

每個項目情況不同、項目行業性質與運營內容不同，因此具體工作如何開展也會有差別，在此我們討論一種共性通用的方式。整體按照：“資料收集-糾偏分析-問題整理”這一路徑。

 

資料收集的目的是為了體現與證明評估的準確性，結合每一項指標內容收集所需要的資料，比如通過項目合同及過程中的所有補充協議了解項目雙方責任義務是否兌現，項目服務邊界內容是否全覆蓋。通過項目績效評價方案了解此前項目評價的內容范圍與執行情況，通過年度績效評價報告與監控報告了解項目運營情況與相關問題。部分情況僅憑文字資料是無法體現的，這就需要與相關人員做訪談交流，了解一些特殊變動或口頭約定。

 

通過評估讓目標偏離情況能夠清晰的量化體現，對偏差原因進行分析，通過這些偏差讓問題暴露出來，考慮到底是什么問題導致偏差的存在，并對所有問題進行整理。對整理出的問題加以分類，考慮哪些問題屬于通過項目公司加強自身管理就可以解決的，哪些問題需要實施機構協調外部部門或協助完成一些工作可以解決的，哪些問題實施機構層面無法解決需要匯報政府幫助處理，甚至一些問題因為外部環境可能在當下無法徹底解決，需要項目公司與實施機構雙方進行讓步來降低影響。

 

(四)中期評估結果應用與反饋

 

通過以上各步驟工作的開展，整個中期評估基本情況與問題已經有所掌握，需要對已開展的所有工作進行匯總，編寫《中期評估報告》。中期評估開展的目的是對項目運營過程中的問題能夠進行發現與解決，那么在結果應用中一項重要的工作是對分類整理后的問題解決途徑與責任分配進行落實，明確出時間節點，方案中需要對此予以詳細說明。按照方案中計劃的問題解決時間來回看結果落實情況，對未解決的問題再做一輪分析，直至全部解決，形成PDCA循環項目管理的閉環。