城投平臺公司作為中國地方政府投融資平臺的代表，是中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展下的重要載體。隨著近年來中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)重塑和城市化增速放緩，城投平臺公司出現(xiàn)了債務(wù)負(fù)擔(dān)重、資金缺口大、造血能力差等問題，面臨巨大的轉(zhuǎn)型壓力。本文對城投平臺公司的現(xiàn)狀和存在的問題進(jìn)行分析，從發(fā)展歷史、轉(zhuǎn)型困局成因、轉(zhuǎn)型面臨的困境著手，分析其城投未來發(fā)展思路與轉(zhuǎn)型路徑，并提出相關(guān)監(jiān)管政策建議。

一、引言

以城投平臺公司(以下簡稱城投或城投公司)為代表的中國地方政府投融資平臺，是中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展下的重要載體，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、應(yīng)對突發(fā)事件、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了舉足輕重的作用。從分稅制改革開始，國家重新劃分了中央與地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，城投平臺逐漸成為地方政府進(jìn)行融資的重要途徑。在過去很長一段時(shí)間，城投在擴(kuò)張性財(cái)政政策下實(shí)現(xiàn)快速積累。但近年來，隨著中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)重塑和城市化增速放緩，許多城投出現(xiàn)了債務(wù)負(fù)擔(dān)重、資金缺口大、造血能力差等問題，面臨巨大的轉(zhuǎn)型壓力。

二、以城投為代表的政府投融資平臺的“前世今生”

政府投資融資平臺，是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，而其中最具代表性的當(dāng)屬城投公司。

城投公司是具有中國特色的一種獨(dú)特的企業(yè)形態(tài)，以功能性與公益性的特征承擔(dān)著地方政府建設(shè)城市、服務(wù)民生的職能。城投公司的特殊性主要體現(xiàn)在與政府關(guān)系和業(yè)務(wù)兩個(gè)方面。關(guān)于與政府關(guān)系方面，城投公司因其成立之初的背景、定位、職能，存在政企不分的情況，城投公司作為政府的“延伸部門”落實(shí)政府指令，自主經(jīng)營管理權(quán)不足;關(guān)于業(yè)務(wù)方面，按照業(yè)務(wù)目的與經(jīng)營方式，城投公司的業(yè)務(wù)可以分為三類:公益性業(yè)務(wù)、準(zhǔn)公益性業(yè)務(wù)與經(jīng)營性業(yè)務(wù)，而前兩類業(yè)務(wù)也是城投公司與一般企業(yè)相異的特殊之處，在業(yè)務(wù)發(fā)展時(shí)需要考慮企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益與社會效益的平衡。

承上述分析，政府投融資平臺具有極強(qiáng)的中國特色，其發(fā)展及定位主要受國家政策影響，以下為政府投融資平臺的三個(gè)發(fā)展階段，每個(gè)階段有著不同的背景事件以及相應(yīng)的城投角色定位與出現(xiàn)的問題。

(一)第一階段:探索發(fā)展時(shí)期(1991~1996年)

城投公司誕生于20世紀(jì)80年代末90年代初開始的政府經(jīng)營城市的大背景下，以1991年上海率先成立城投公司作為標(biāo)志，此時(shí)的城投公司通常由建設(shè)委員會和財(cái)政部門共同建立，公司資本金和項(xiàng)目資本金通過財(cái)政撥款注入，其余部分以財(cái)政擔(dān)保形式向銀行借貸。但在90年代，中央財(cái)政收入在全國預(yù)算收入中占比較低，中央財(cái)政日益吃緊，無法支撐中央推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革、布局重大經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略。為改善該情況，國家啟動了分稅制改革，按照“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)不變”，重新劃分了中央政府和地方政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)，這使得原本歸于地方政府大部分的消費(fèi)稅與增值稅歸于中央，地方政府財(cái)政困境逐步凸顯，財(cái)政擔(dān)保的傳統(tǒng)城投模式難以為繼，城投平臺逐漸成為地方政府進(jìn)行融資的重要途徑。

這一階段的城投公司定位核心是政府的投融資平臺，城投公司只作載體進(jìn)行地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資和建設(shè)，其本身不具備資產(chǎn)，職能較為單一，定位與政府融資政策高度掛鉤。

(二)第二階段:快速發(fā)展時(shí)期(1997~2013年)

1997年亞洲金融危機(jī)與2008年次貸危機(jī)中，為應(yīng)對危機(jī)帶來的經(jīng)濟(jì)下行壓力，中國開始大力推進(jìn)擴(kuò)張財(cái)政政策，由于中央在對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)要求地方政府配套資金，地方政府承擔(dān)較大的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財(cái)政支出壓力。為了緩解地方財(cái)政壓力，地方政府通過城投公司，以地方政府信用為背書，向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行間接融資，在擴(kuò)張性財(cái)政政策下快速積累，大力發(fā)展基建。

這一階段中城投公司在積極財(cái)政政策與快速城市化的推動下，獲得了快速發(fā)展，其以2004年的《關(guān)于投融資體制改革的決定》為引領(lǐng)，由原本政府的投融資平臺向政府投融資平臺、城市建設(shè)主體、城市重大資產(chǎn)經(jīng)營主體三位一體的角色進(jìn)行轉(zhuǎn)變。

但由于地方政府對平臺公司債務(wù)提供隱性擔(dān)保，帶來了潛在的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)引起廣泛關(guān)注。2010年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，與2012年財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會四部門發(fā)布的《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》為代表的一系列政策，提出要加強(qiáng)地方政府融資平臺公司規(guī)范管理，使國內(nèi)各大銀行緊縮貸款規(guī)模，加強(qiáng)信用管理，整體呈現(xiàn)謹(jǐn)慎貸款的態(tài)度，導(dǎo)致全國各大投融資平臺陷入困境。

(三)第三階段:轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期(2014年至今)

2014年，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)(以下簡稱43號文)，文件明確規(guī)定“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)”，這意味著公益性資產(chǎn)普遍占到九成的城投公司將面臨嚴(yán)重的生存困境。同時(shí)，該文件也規(guī)定“鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營，政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。政府不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任”，為城投公司融資開拓了新的融資路徑，但對比之前舉債金額有控制、有預(yù)算。為了助力城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展，國家在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見》中提出要建立健全基礎(chǔ)設(shè)施REITs擴(kuò)募機(jī)制，進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)。

以43號文為分水嶺，城投公司正式拉開了轉(zhuǎn)型發(fā)展的序幕。在這一階段，城投公司在債務(wù)“借、用、還”相統(tǒng)一的原則下進(jìn)一步做市場化轉(zhuǎn)型，構(gòu)建健康資金鏈，增強(qiáng)造血能力，優(yōu)化運(yùn)營管控。但由于長期遺留的歷史問題，城投公司在轉(zhuǎn)型中遇到了種種問題，筆者做進(jìn)一步闡述。

三、地方城投平臺轉(zhuǎn)型困局成因分析

(一)從外部環(huán)境來看，適逢百年未有之三大變局

1.城市驅(qū)動之變—中國城市化進(jìn)程放緩[1]。城投平臺公司作為城市建設(shè)的主體，其發(fā)展模式勢必隨著城市化階段的變化而轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)90年代中國城市化率不足30%，改革開放大大推動了中國城市建設(shè)的進(jìn)程，城投公司在此階段的主要任務(wù)是填補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施空白，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與發(fā)展。現(xiàn)在，中國城市化率已達(dá)到65%，大量開發(fā)建設(shè)任務(wù)逐步完成，城市化進(jìn)程放緩傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的需求也隨之下降。面對需求端城市化進(jìn)程的放緩，城投企業(yè)如何在新城市化階段中調(diào)整業(yè)務(wù)，提高造血能力，優(yōu)化運(yùn)營效率，成為其必須面對的問題。

2.土地財(cái)政之變—政府背書弱化。地方政府承擔(dān)著地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的任務(wù)，但在分稅制改革之后，地方政府的稅收減少，無法滿足事權(quán)端的資金需求，地方政府只有通過債務(wù)融資來解決這一問題。在43號文發(fā)布之前，地方政府是不能作為發(fā)債主體融資的，其大多成立城投公司為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資;在其之后，地方政府雖然有了新的融資途徑，但不能像過去一樣借助城投公司無限額地隨意借債，舉債金額有控制、有預(yù)算。隨后《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作的指導(dǎo)意見》徹底打破了政府為城投債務(wù)兜底的幻想，這使得城投的地方融資平臺屬性持續(xù)下降，企業(yè)屬性繼續(xù)提升。城投公司在政府背書弱化、發(fā)債遭受規(guī)范與限制的大背景下，如何搭建健康穩(wěn)固的資金流、提高企業(yè)屬性參與市場化競爭成為其亟須解決的問題。

3.調(diào)控政策之變—風(fēng)險(xiǎn)管控日益趨嚴(yán)。城投公司自成立以來，一直遵循著國家政策的指引，政策的轉(zhuǎn)變對城投發(fā)展帶來重大的影響。2010年以后，針對城投快速發(fā)展時(shí)期遺留下的大量問題，國家開始出臺一列政策對城投公司進(jìn)行調(diào)控，尤其是2021年的三大政策，給存在債務(wù)問題的城投公司發(fā)展帶來了巨大的壓力。《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》明確清理規(guī)范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能;《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作的指導(dǎo)意見》規(guī)范地方政府相關(guān)融資業(yè)務(wù)，明確提出對承擔(dān)地方政府隱性債務(wù)的客戶，銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)遵守以下要求:一是不得新提供流動資金貸款或流動資金貸款性質(zhì)的融資。二是不得為其參與地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目提供配套融資;交易所和銀行間率先推出了紅黃綠發(fā)債政策，城投發(fā)債受限。面對嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)管控環(huán)境，城投企業(yè)如何進(jìn)行債務(wù)管理，改善長期造血能力成為其轉(zhuǎn)型發(fā)展中必須解決的問題。

(二)從內(nèi)部發(fā)展來看，城投公司積累問題愈發(fā)突出

1.面臨短期資金缺口問題的“融資挑戰(zhàn)”。由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目普遍存在周期長、收益低的問題，部分政府投融資平臺存在較高的債務(wù)余額以及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，絕大部分平臺公司選擇以貸還貸、借新還舊等方式來維持資金鏈，化債方式比較單一，一旦出現(xiàn)資金鏈斷裂，企業(yè)將無力償還債務(wù)，甚至引發(fā)地方金融風(fēng)險(xiǎn)。以一家資產(chǎn)超千億元的市級綜合性城投為例，每年僅付息支出就超80億元，而其業(yè)務(wù)現(xiàn)金流凈額僅能覆蓋付息金額的不到1/10，在當(dāng)?shù)刎?cái)政資金償付與注入有限的情況下，基本靠債權(quán)融資借新還舊填補(bǔ)缺口，有息負(fù)債越滾越大;與此同時(shí)未來還有超百億元的指令性項(xiàng)目上馬，對還本付息缺口雪上加霜;一旦債權(quán)融資滾動出現(xiàn)問題，有可能立刻導(dǎo)致“生存危機(jī)”。筆者通過近年對多家城投公司的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分城投每年的業(yè)務(wù)現(xiàn)金流凈額往往只能覆蓋個(gè)位數(shù)百分比的當(dāng)年還本付息金額。

2.面臨長期定位與業(yè)務(wù)模式問題的“造血挑戰(zhàn)”。定位與業(yè)務(wù)模式問題屬于歷史遺留問題。在定位端上，過往政府投融資平臺主要職能是為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資，但隨著政府投融資職能的剝離，其原先的核心定位發(fā)生改變，新的市場化為主導(dǎo)的定位亟須重塑。在業(yè)務(wù)端上，過往政府投融資平臺以執(zhí)行政府指令性任務(wù)為主，主要代政府進(jìn)行土地整理、政府投資管理、基建項(xiàng)目建設(shè)，缺少市場化的投資、經(jīng)營業(yè)務(wù)，資源資產(chǎn)端可經(jīng)營比例很低，如可經(jīng)營性資產(chǎn)占比低于10%、債務(wù)比率高于70%等情況較為常見。并且，實(shí)體產(chǎn)業(yè)多處于產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈中低端環(huán)節(jié)，產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)作用發(fā)揮不夠，在布局發(fā)展高端制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域投入明顯不足，在高新技術(shù)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)話語權(quán)有待提升。即使現(xiàn)在政府投融資平臺業(yè)務(wù)已在向市場化方向推進(jìn)，但其業(yè)務(wù)模式上仍然受歷史頑疾影響，存在造血能力不足的問題。

同時(shí)，城投統(tǒng)籌布局的不足也是造成企業(yè)造血能力差的原因之一。在現(xiàn)有的政府投融資平臺管理體制下，省、市、區(qū)縣的城投企業(yè)各自為政，缺乏頂層統(tǒng)籌規(guī)劃和銜接，產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)趨同，產(chǎn)業(yè)重疊現(xiàn)象突出，但跨層級、跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)協(xié)同、企業(yè)合作的深度不足，難以形成產(chǎn)業(yè)協(xié)同效應(yīng)強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)規(guī)模效應(yīng)高、資源配置統(tǒng)籌優(yōu)的整體發(fā)展格局。

3.面臨運(yùn)營管理支撐問題的“重組挑戰(zhàn)”。受過往定位、業(yè)務(wù)與運(yùn)營體制機(jī)制的局限，大部分投融資平臺運(yùn)營管理體系的政府與行政色彩濃重，缺乏以市場化發(fā)展為主導(dǎo)、兼顧指令性業(yè)務(wù)戰(zhàn)略定位與發(fā)展的支撐作用。具體表現(xiàn)為整體管控治理主線不明晰，關(guān)鍵決策抵消，缺失以價(jià)值創(chuàng)造為導(dǎo)向的組織架構(gòu)設(shè)置、“責(zé)權(quán)利”對等的職能、授權(quán)、績效、激勵體系以及高效明確的關(guān)鍵管理制度與流程。

四、城投轉(zhuǎn)型路徑選擇及適用條件分析

(一)解決短期生存:存量資產(chǎn)負(fù)債做減法

1.存量低效、無效資產(chǎn)負(fù)債合理剝離、處置與清理。這些資產(chǎn)與負(fù)債通常與功能性代管代建聯(lián)系在一起，涉及公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，例如路網(wǎng)、水網(wǎng)、電網(wǎng)、氣網(wǎng)等，以及城市與園區(qū)功能性項(xiàng)目，例如醫(yī)療、教育、文體、社區(qū)民生、產(chǎn)業(yè)服務(wù)等，這些資產(chǎn)往往只具有部分的經(jīng)營屬性甚至完全沒有經(jīng)營性，而其背后往往背負(fù)大量債務(wù)余額。針對這些低效無效資產(chǎn)負(fù)債可以一分為二，一部分特別重大、示范、引領(lǐng)型的保留;另一部分根據(jù)專業(yè)、職能分工、政企權(quán)屬劃分等，盡可能挖掘轉(zhuǎn)出到更有業(yè)務(wù)整合與協(xié)同效應(yīng)的國資平臺或抓住機(jī)會處置清理。

2.政府功能性持有的權(quán)益類資產(chǎn)合理退出、盤活與變現(xiàn)。這些權(quán)益類資產(chǎn)通常是根據(jù)政府指令持有和操作的股權(quán)，可分為國資戰(zhàn)略型股權(quán)(金融類股權(quán)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)股權(quán)、重要國資平臺股權(quán)等)，以及財(cái)務(wù)投資型股權(quán)。在協(xié)同政府指令的基礎(chǔ)上，盡可能將財(cái)務(wù)投資型股權(quán)在合理的市場時(shí)機(jī)與價(jià)格基礎(chǔ)上，通過市場化機(jī)構(gòu)或資本市場進(jìn)行退出或盤活變現(xiàn)。

3.篩選、管控增量的功能性任務(wù)。通過設(shè)置合理的功能性任務(wù)承接條件，包括項(xiàng)目或投資本身的收益與資產(chǎn)負(fù)債水平，以及財(cái)政預(yù)算支撐和額外平衡性資產(chǎn)資源配置，控制增量的低效、無效資產(chǎn)與負(fù)債的無序放大。

（二）解決長期造血：市場化資本結(jié)構(gòu)優(yōu)化，新資源新業(yè)務(wù)注入

1.市場化資本結(jié)構(gòu)優(yōu)化。從資產(chǎn)端入手，一方面，整合底層經(jīng)營性資產(chǎn)，發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，包括:ABS、類REITs，以及基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs。底層經(jīng)營性資產(chǎn)包括:商辦、商鋪、租賃住宅、經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)營性公用基礎(chǔ)設(shè)施等。可通過整合經(jīng)營提升效益，同時(shí)在整合資產(chǎn)包的基礎(chǔ)上發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，具有發(fā)行期限長、發(fā)行規(guī)模不受凈資產(chǎn)限制、與傳統(tǒng)債券融資工具互不占用額度、發(fā)行金額更靈活，并且在監(jiān)管與用途方面相對寬松的優(yōu)勢，是短期盤活資金的優(yōu)選方式。另一方面，積極探索公司層面的股權(quán)融資模式，例如上市融資、股權(quán)引資/混合所有制改革。但是這些傳統(tǒng)股權(quán)融資模式對業(yè)務(wù)的總體經(jīng)營性要求較高，同時(shí)在準(zhǔn)備流程、監(jiān)管要求與時(shí)間安排等方面各有嚴(yán)格限制;而股權(quán)信托類的手段又有融資與回購周期短的限制。因而這些模式并非城投短期內(nèi)能一蹴而就、大舉使用的。

從負(fù)債端著手，在上市公司與經(jīng)營性業(yè)務(wù)條件具備的情況下，積極使用可轉(zhuǎn)債轉(zhuǎn)股、市場化債轉(zhuǎn)股等手段進(jìn)行債務(wù)重組減負(fù)。

2.新資源新業(yè)務(wù)注入。城投不僅要為合理承接功能性任務(wù)而配置平衡性資產(chǎn)資源，更要在新資源、新業(yè)務(wù)注入方面主動謀劃，使之成為短中期資金的又一重要來源。由于地方傳統(tǒng)資源(土地、物業(yè))與公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)(水、電、氣、環(huán)保、交通等)總量有限，城投應(yīng)拓寬思維積極創(chuàng)新，創(chuàng)造新資源與新特許經(jīng)營權(quán)，例如新公共用事業(yè)類(新能源服務(wù))、新經(jīng)濟(jì)類(綠色經(jīng)濟(jì)、免稅零售)、園區(qū)特色類（生產(chǎn)保障）、周期性資源類（城市更新）、自然資源類（流域資源）等。獲取與投資相結(jié)合，在短中期形成增量資本與業(yè)務(wù)現(xiàn)金流。與此同時(shí)，這些優(yōu)良新資源、新業(yè)務(wù)也為長期“造血”改善提供基石。

（三）發(fā)揮“管資本”功能：明確功能定位，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局

由于城投“功能強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)弱”的獨(dú)特基因，單一方面都不具備很強(qiáng)的能力驅(qū)動基礎(chǔ)，因而，其定位上的突破就必須在功能與產(chǎn)業(yè)間分別創(chuàng)新、多管齊下，方能制勝。以德勤的“城投三位一體”的定位—業(yè)務(wù)模式框架為例(見圖1、圖2):

1.能力導(dǎo)向的功能定位。以“國有資本市場化運(yùn)作專業(yè)平臺”的“兩類公司”為例，其“管資本”的上位功能設(shè)計(jì)是國資改革重要方向之一，更為城投發(fā)展新的“管資本的能力驅(qū)動型”業(yè)務(wù)模式提供了絕佳的機(jī)會，與此同時(shí)，城投通常擁有大體量國有資產(chǎn)/國有資本基礎(chǔ)與投融資屬性等有利基礎(chǔ)，因而具備在“兩類公司-管資本”的功能定位上爭得一席之地的優(yōu)勢。“管資本定位”還為“城投”提供了兩種選擇：

(1)“國有資本投資公司”的定位。將賦予城投服務(wù)國家與地方戰(zhàn)略、優(yōu)化國有資本布局、推動產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型升級、提升產(chǎn)業(yè)競爭力的上位功能;業(yè)務(wù)可相對多元，可在主業(yè)范圍之外培育發(fā)展相關(guān)新業(yè)務(wù)領(lǐng)域;以戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主，進(jìn)行投資融資、產(chǎn)業(yè)培育和資本運(yùn)作。這一功能定位可為城投突破限制，開辟多元化、產(chǎn)業(yè)化投資的發(fā)展機(jī)會。

(2)“國有資本運(yùn)營公司”的定位。將賦予城投提升國有資本運(yùn)營效率、提高國有資本回報(bào)、盤活國有資產(chǎn)存量、引導(dǎo)和帶動社會資本共同發(fā)展的上位功能，沒有主業(yè)限制，投資方向、行業(yè)領(lǐng)域等更靈活，以財(cái)務(wù)性持股為主，進(jìn)行股權(quán)運(yùn)作、基金投資、培育孵化、價(jià)值管理、有序進(jìn)退。這一功能定位最終可指引實(shí)現(xiàn)國有資本市場化財(cái)務(wù)投資的淡馬錫模式。2.明確的產(chǎn)業(yè)定位。雖然城投過往缺失產(chǎn)業(yè)定位，但經(jīng)過長年為地方政府代管代建與運(yùn)營項(xiàng)目，通常在城市、園區(qū)、公用事業(yè)等領(lǐng)域積累到了部分資源與業(yè)務(wù)能力，一些城投甚至在一個(gè)或幾個(gè)領(lǐng)域形成了初具優(yōu)勢的業(yè)務(wù)，為未來形成產(chǎn)業(yè)定位與“產(chǎn)業(yè)能力驅(qū)動型”業(yè)務(wù)模式提供了選擇基礎(chǔ)，這些領(lǐng)域通常包括:

基建與開發(fā)(城市區(qū)域、產(chǎn)業(yè)區(qū)域/園區(qū)等)。

公用事業(yè)(水務(wù)、環(huán)境、衛(wèi)生、路橋、交通、能源、其他公用設(shè)施等)。

特殊產(chǎn)業(yè)類型與資源(金融牌照、資源類、創(chuàng)新類特許經(jīng)營牌照等)。

3.優(yōu)化的地方使命定位。雖然城投需要打造指向“能力驅(qū)動”的功能定位與產(chǎn)業(yè)定位，但仍需要兼顧其服務(wù)地方建設(shè)與發(fā)展的使命，同時(shí)避免過往“被動承接者”的定位，積極謀求以市場化標(biāo)準(zhǔn)與手段，優(yōu)化地方功能性任務(wù)的承接模式。

以某超大型城投平臺為例(見圖3)，過往“當(dāng)?shù)卣谫Y平臺”以及“政府指令性建設(shè)項(xiàng)目的承接與代管者”的定位，不僅帶來了數(shù)千億元的巨額債務(wù)負(fù)擔(dān)，也限制了市場化造血能力的發(fā)展，令其到了生存發(fā)展舉步維艱的地步。為突破困局，該城投首先應(yīng)從理順定位入手。

一方面“突破”，即通過“兩類公司之國有資本投資公司”的“管資本能力驅(qū)動的功能定位”突破原“地方融資與建設(shè)承接者”的定位限制，從而為城投打開新的“管資本”與多元產(chǎn)業(yè)投資發(fā)展新局面。另一方面“確立”，即確立“城市綜合運(yùn)營商”的“城市運(yùn)營能力驅(qū)動的產(chǎn)業(yè)定位”，鎖定基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。并在此基礎(chǔ)上充分打通“功能定位”與“產(chǎn)業(yè)定位”，將城市產(chǎn)業(yè)投資布局、城市資源經(jīng)營、資本運(yùn)作有機(jī)融合，形成六大板塊(規(guī)劃設(shè)計(jì)、交通、水務(wù)環(huán)境、區(qū)域開發(fā)、資產(chǎn)經(jīng)營、金融投資)的業(yè)務(wù)閉環(huán)。同時(shí)，確保用“市場化手段合理承接地方重點(diǎn)項(xiàng)目”的地方使命定位。

以另一綜合型大型省級城投平臺為例(見圖4)，雖然發(fā)展階段與具體情況有所不同，但也面臨過往“政府融資與指令承接載體”的定位困境。該城投以“兩類公司之國有資本投資、運(yùn)營綜合型平臺”的功能定位及“城市與產(chǎn)業(yè)區(qū)域綜合開發(fā)商”的產(chǎn)業(yè)定位發(fā)力，形成了“一核兩翼”:以“城市與產(chǎn)業(yè)區(qū)域綜合開發(fā)”作為市場化產(chǎn)業(yè)“一核”(包含:設(shè)計(jì)、建材、建設(shè)、開發(fā)、運(yùn)維、智慧化等全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌龌瘶I(yè)務(wù))，“金融金控”“產(chǎn)業(yè)投資”作為實(shí)現(xiàn)國有資本投資運(yùn)營、資本運(yùn)作的“兩翼”。

我們將國有企業(yè)分為三大類型，分別是功能保障類公司、市場化競爭類公司和平臺類公司三大類，本文論述的新城投公司將始終定位于平臺類公司，未來將兼具保障功能和市場化業(yè)務(wù)。其市場化業(yè)務(wù)部分與普通市場化競爭類國企一致，積極加入市場大循環(huán);而功能保障部分需要強(qiáng)調(diào)減量考核，在未來篩選項(xiàng)目時(shí)，考慮合適的回報(bào)率，實(shí)現(xiàn)有條件承接。

總體而言，解決大量城投公司資產(chǎn)質(zhì)量低、造血能力差的問題并非一蹴而就，需要一系列短中長期舉措并行，打出一套改革“組合拳”。短中期內(nèi)可通過處置存量資產(chǎn)、債務(wù)重組、有選擇性地承接功能性任務(wù)等手段，逐步減少債務(wù)存量規(guī)模，保障利息支付，從而滿足城投短期生存目標(biāo)。長期要持續(xù)依托市場化運(yùn)作，如整合底層經(jīng)營性資產(chǎn)、發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，包括:ABS、類REITs，以及基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs等，積極發(fā)展新資源新業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)盤活與造血。

五、總結(jié)

地方城投融資平臺的轉(zhuǎn)型問題牽一發(fā)而動全身，不僅影響到平臺公司和地方政府的財(cái)政安全，而且進(jìn)一步會影響到國家金融系統(tǒng)的穩(wěn)定和百姓的生活穩(wěn)定與改善。城投公司轉(zhuǎn)型成功將是中國財(cái)政體制制度轉(zhuǎn)型成功的重要因素之一。

在百年未有之大變局下，城投公司發(fā)展機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。復(fù)雜的國際關(guān)系、放緩的城市進(jìn)程、弱化的政府背書、趨嚴(yán)的風(fēng)險(xiǎn)管控讓城投公司轉(zhuǎn)型日益迫切;“雙循環(huán)”發(fā)展格局、“兩新一重”的政府規(guī)劃、“加快建設(shè)統(tǒng)一大市場”的政府意見讓城投平臺站在時(shí)代的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，迎接未來巨大的發(fā)展機(jī)遇。

但城投公司因?yàn)闅v史定位遺留下了諸多問題，其轉(zhuǎn)型問題不可能一蹴而就，需要國家自上而下進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和推進(jìn)改革。總的來說，城投公司自身要通過給存量資產(chǎn)負(fù)債做減法解決短期內(nèi)的生存問題，通過政府與有效市場的分離、公共物品進(jìn)入市場化來提升長期內(nèi)的造血能力，通過建立現(xiàn)代化管控運(yùn)營體系來提升企業(yè)運(yùn)營能力;地方政府與監(jiān)管機(jī)構(gòu)要轉(zhuǎn)變原本單一土地財(cái)政的思想，監(jiān)督、促進(jìn)城投公司轉(zhuǎn)型，必要時(shí)予以特許經(jīng)營權(quán)與政策支持，引導(dǎo)企業(yè)產(chǎn)融結(jié)合發(fā)展。

摘自：清華大學(xué)國有資產(chǎn)管理研究院 作者：孫毅 朱嘯

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